三孩生育政策实施 还有三个流程要走

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      “全面二孩”施行5年后，三孩生育政策来了。5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。

      参照“全面二孩”政策的推进情况，中央政治局召开会议后，三孩生育政策距离落地还有关键几步要走，分别是全国人大常委会批准、地方报批实施方案、地方人大修订计生条例等环节。

流程1：全国人大常委会批准

      参考此前二孩政策放开的流程，在中央政治局确定三孩政策后，还需通过全国人大常委会的修法流程。

      一般而言，修改《人口与计划生育法》至少要经过现在的卫健委组织起草、送到司法部下属的中央全面依法治国委员会办公室审查并征求各方面意见、国务院常务会议审议、提请全国人大常委会审议等环节，然后在全国范围正式施行。

      2015年12月14日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于实施全面二孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称《决定》）。这并不意味着全面二孩政策就此正式实施。按照惯例，《决定》全文将会在中央政治局会议通过若干天后向社会公布。

      原国家卫计委等相关部委曾经表示，全面二孩政策落地的时间，就是《人口与计划生育法》修正案通过审议之时。

      2015年12月21日至27日，十二届全国人大常委会第十八次会议在北京召开，此次会议审议通过了人口与计划生育法修正案草案。草案修改了人口与计划生育法第十八条，明确全国统一实施全面二孩政策，提倡一对夫妻生育两个子女，地方可以结合实际对允许再生育子女的情形制定具体办法。草案明确，全面二孩自2016年1月1日正式施行。

      值得注意的是，以上每一道程序，都需要一定的时间，以此保证立法质量。除非各相关单位都能特事特办，否则三孩生育政策落地需要等待一段时间。

流程2：各地报批实施方案

除经全国人大修订《人口与计划生育法》之外，还需各地进行实施方案的报批。从全面二孩的流程看，各省(区、市)政府需要在全面评估当地人口形势、计划生育工作基础及政策实施风险的情况下，制定政策实施方案，报国务院主管部门备案。

而在此前单独二孩政策推行过程中，各地把实施方案递交给全国人大或者其常委会审议前，需要先提交给原国家卫计委进行备案，与其共同商讨、完善方案。通过备案后，该地人大常委会才能启动程序修改地方法规，确定该地何时正式启动新政策。

流程3：地方人大修订计生条例

最后一步，就是由省级人民代表大会或其常委会修订地方性法规或作出规定，依法组织实施。

举例来说，具体到安徽省，“全面二孩”的落地基本分为如下几步：首先，安徽省组织“全面二孩”政策新增目标人群和生育意愿调查摸底工作，开展条例起草、修改调研前期工作；其次，报请省人大常委会启动《安徽省人口与计划生育条例》修改程序；随后，省人大常委会审议《<安徽省人口与计划生育条例>修改草案》；最后，新条例一经省人大常委会审议通过，即向社会公布实施。

从各地正式实施的时间来看，与单独二孩在各地落地时间不同相比，全面二孩政策开始正式实施的时间保持一致。

原国家计生委相关负责人曾解释称，这是因为单独二孩政策是授权地方修改条例来组织实施的，各地人大开会的时间不一致，所以启动时间也不同。而全面二孩政策是通过修改《人口与计划生育法》第18条，把以前国家提倡“一对夫妇生育一个孩子”修改为“生育两个孩子”，因此《人口与计划生育法》修订实行以后，就是全国统一的实施全面二孩政策的时间，因此这个时间是统一的。

采写：南都记者 王凡

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2021年06月02日 23:49 新浪网 作者 21世纪经济报道

　　为什么放开三胎？有一种需警惕的力量，叫惯性

　　文/江昱玢陈晓平编辑/陈晓平

　　三孩政策来了！

　　5月31日，高层召开会议，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。

　　2013年，“单独二孩”政策启动实施；2015年，二孩政策全面放开。如今，放开三孩，这是过往8年生育政策又一次重大调整。

　　这种密集的节奏，不是偶然的。对当下的中国而言，人口也不是一个“杞人忧天”的问题。

　　负增长的惯性

　　之前，“单独二孩”、“全面两孩”的决策，确实促进了中国出生人口的回升。

　　最近的第七次全国人口普查数据显示，2020年，我国0-14岁少儿人口数量，比2010年增加3092万人，比重上升1.35个百分点；“二孩”生育率明显提升，出生人口中“二孩”占比，由2013年的30%左右上升至2017年的50%左右。

　　只是，经过5年时间，“二孩效应”逐渐弱化，其影响因素包括：受育龄妇女占比减少、结婚人数减少、婚育年龄推迟、生育意愿下降等。

　　据官方数据，中国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低生育水平。自1990年代开始，妇女生育率降至更替水平（2.1）以下。

　　中国总人口现呈低速增长态势，人口年平均增长率为0.53%，较2000-2010年期间的年均增长率下降0.04%。2019年全年出生人口1465万人，人口出生率为10.48‰，创下1949年以来出生率的最低值。

　　表面上，总数依然在增长，长期形势非常严峻。

　　人口学者张现苓、翟振武、陶涛撰写的《中国人口负增长：现状、未来与特征》称，中国正处于人口增长放缓、负增长惯性不断积聚的阶段，“人口负增长的大趋势已定，中国人口将在2030年前后开始下降，且这种趋势在21世纪的后几十年都将持续进行。”

　　以2017年全国户籍登记数据为初始人口数，根据其测算，如若维持在总和生育率为1.3的超低水平，中国将于2023年后进入负增长；若维持在1.6水平上，人口负增长可推迟至2027年。

　　即使妇女生育率保持在更替水平，中国人口仍不可避免地于2040 年落入负增长域，区别在于，未来（2086年）中国人口还能再次回归正增长。

　　这种态势，对于劳动人口的冲击尤其巨大。

　　三位学者预测，假定生育总和生育率由2018年的1.55，缓慢降至2030年的1.4左右并维持至21世纪末，2030年后，中国劳动年龄人口规模开始明显缩减，由2030年的9.47亿逐渐下降，2036年降至9亿以下，2047年降至8亿，到2098年只有4亿！

　　若立足于长远看，调整生育政策确实已箭在弦上。

　　愿意生三孩吗？

　　放开三孩，大家就乐意生吗？调查数据来看，难言乐观。

　　庄亚儿、姜玉、李伯华三位学者，基于2017年官方的全国生育状况抽样调查发现，2017年，中国育龄妇女的平均理想子女数为1.96，平均打算生育子女数为1.76。

　　生育意愿总体转向少生。

　　理想子女数为2孩的比例仍占绝对主导地位，全面两孩政策满足了90%以上群众的生育意愿；打算生育3个孩子及以上的妇女比例，仅仅为9.3%。

　　图表援引自《全面两孩政策背景下中国妇女生育意愿及其影响因素》，作者庄亚儿、姜玉、李伯华

　　人们习惯以为，越富的人愿意多生，实际并非如此。

　　三位学者发现，家庭收入、户口性质、受教育程度、本人是否独生子女这4个变量，其对生育意愿的影响有限；影响巨大的，集中在出生年代和曾生子女数两个变量。

　　尤其是，理想子女数与出生年代的早晚呈反向变化关系。

　　1960后和70后妇女，其平均打算生育子女数与1.76 的平均值最为接近，处于中间水平；80后妇女，其平均打算生育子女数最高；90及以后妇女，其平均打算生育子女数为 1.70，处于4个分组中的最低水平。

　　“90 及以后出生妇女的平均打算生育子女数处于最低水平，反映了年轻女性更加倾向于少生孩子。”三人总结说。

　　此次，决策层提到，“加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导”，确实是有的放矢。

　　已有的试点证明，“放开三孩”的效果也有限。

　　以黑龙江为例，2016年以来，该省即允许在六种情形下可以生育三孩。其中夫妻双方均为边境地区居民的，可以根据个人意愿提出申请生育三孩。

　　根据时任黑龙江省统计局副局长吴景峰2019年的一份报告，政策出台以来，边境地区生育三孩的比例却较低：

　　2016年— 2018年三年间，同江共生育三孩31人，抚远 15人，绥滨 24 人，边境县（市、区）三孩比例不到2.5%，只比全省平均水平高不到一个百分点。边境县（市、区）二孩率为35%左右。

　　根据公开数据，“放开三孩”背后，黑河市的全市人口出生率，从2015年的4.8‰ 增至2016 年的5.4 ‰，2019 年又降到3.9‰。

　　这并不意味着生育政策调整是无效的。

　　“2013年和2016年生育政策逐步放开的结果看，生育水平提升有限，在全部生育中二孩比率在增长，政策是有效果的。”中国人民大学人口与发展研究中心教授宋健评价说。

　　特别是，此次高层会议强调，要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，提到提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系、完善生育休假与生育保险制度等多项举措。

　　这些举措实施下来，即便三胎比例提振有限，但势必会刺激一孩、二孩的生育率，有机会逆转强大的负增长惯性。