政府聘请执业律师担任法律顾问应建章立制

参政建言

2010年8月27日，国务院召开全国依法行政工作会议，温总理强调，我国要贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府。各级政府和所有工作人员要牢固树立法治观念，《全面推进依法行政实施纲要》，严格遵守宪法和法律，严格依法办事。随着社会主义市场经济秩序的完善和法制建设的推进，法律对政府行为的规范和约束越来越具体，规范化和专业化的要求也越来越高。各级政府充分听取法律专家和人士的意见和建议，特别是在一些涉法的问题上善于运用法律顾问来保障政府工作依法开展，不仅非常必要，并尤为迫切。

世界上许多国家和地区都建立了较为完备的政府法律顾问制度，并配备相当数量的政府律师为政府各项工作提供法律服务，这已被证明为一种非常有效的措施。随着我国经济的快速发展和政府法律顾问制度的不断完善，政府将面临着日益增多、日趋复杂的法律事务，需要专门的法律人士为政府提供专业法律服务。近年来，从中央到各级地方政府越来越多地建立专家咨询制和智囊队伍，用以解决政府及其相关部门各类行政行为以及相关经济行为中遇到的各种法律问题。各级政府在加快推进依法行政进程中建立一支精通法律且富有处理行政法律事务实践经验的法律顾问团队，有利于促进行政行为的合法性，提高行政行为的权威性，提升行政行为的执行力。律师担任政府法律顾问的具体作用主要表现在以下几个方面：（1）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证；（2）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面审查其合法性；（3）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（4）就政府审理的行政复议、行政赔偿案件所涉及的重大法律问题，提供法律咨询；（5）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和政府机关的合法权益；（6）参加以政府名义洽谈、签约的涉外和国内经济项目的谈判，协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；（7）协助政府进行法制宣传教育；（8）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议；（9）办理政府委托的其他法律事务。

一、当前我国政府法律顾问工作存在问题

随着政府机构改革及管理方式的改变，政府对社会和经济的管理将在很大程度上依赖社会中介组织，过去由政府机构所实施的某些行为也开始交由社会中介组织进行。作为重要中介组织之一的律师在促进依法行政、建设法治政府的进程中发挥着越来越重要的作用，成为社会管理的一种新型资源。目前，全国有近万个国家机关和政府负责人聘请律担任法律顾问,但存在以下问题：

（一）地域差别极大，作用发挥不够

以江苏苏州为例，该市成立的政府法律顾问团达32个，为277个国家机关、政府负责人担任法律顾问，但其它一些欠发达省份的城市政府聘请法律顾问还处于初级阶段，有些城市甚至没有设立政府法律顾问。

（二）政府法律顾问作用发挥不够

据调查，目前，大多数律师担任政府法律顾问作用的发挥还远远没有到位，还停留在参与了一些影响社会稳定的案件和已经发生的经济、行政纠纷案件后期处理工作。

（三）政府的法律顾问工作主要由法制工作部门担当

诚然，政府法制工作部门作为当然的政府法律工作机构不仅拥有一些有优秀执业律师经历的领导，也拥有一批懂法学法的人才。但是，由于政府法制工作部门身份的特殊性，所出具的法律意见是依职权、职责做出，具有天生的行政倾向性；而律师作为政府法律顾问在提供服务过程中体现为合同责任，其“外部人”身份往往能保证其认识处理问题的立场更为超脱、角度更为客观，出具的意见更具参考价值。另外，律师的人数众多，法律实践面和社会实践面都非常广泛而深入，各种专业领域都有专业擅长的律师存在。而政府法制工作部门由于要完成许多繁杂的行政事务不可能在法律的各个领域都成为专家。因此，政府在拥有法制工作部门的基础上，还需要聘用外部的法律顾问来作为政府依法行政管理公共事务的补充。

二、关于进一步做好政府聘请法律顾问的建议

1、各地政府要带头聘请律师担任法律顾问，组建政府法律顾问团，为政府科学准确决策和依法行政服务。政府各职能部门和组成单位也应根据职能范围和法律需求聘请律师担任顾问。

2、各级政府要把聘请律师担任法律顾问作为法治行政量化考核体系中的一个重要内容，逐步建立完善工作机制，并层层落实目标责任制，中央政府要适时推广先进地区经验并开展引导示范推广工作。各地政府具体的实施办法和工作规程可以由司法行政机关会同其它相关部门完成和制定，同时司法行政机关还应负责为政府落实法律顾问的人选，因为司法行政机关熟悉法律顾问的工作范畴并知晓律师界的具体情况。要依靠他们挑选政治坚定、业务精通、职业声誉好、有一定社会威望，熟悉行政、经济以及社会事务管理的执业律师担任政府法律顾问。

3、各地政府要积极支持法律顾问参与出谋划策，为政府决策提供法律建议；要充分发挥律师这一新兴专业团体的优势，服务政府，促进依法行政，协助政府解决在行政工作中遇到的法律难点、热点问题；为政府重点工程和重要项目建设提供法律咨询，作出论证意见，以预防和降低相应风险；参与行政诉讼，将矛盾和纠纷引导到司法解决的途径上来；帮助政府依法维护公民合法权益，尤其在征用土地、拆迁安置、环保治理等方面依法办事，防止社会矛盾和纠纷的激化，从法律的角度上为政府保驾护航。

汤圆