《改革内参》向全国推介市域治理现代化“南通实践”

云南大理石

11月3日，由国家发展和改革委员会主管、中国经济体制改革研究会主办的《改革内参》刊发了《新时代市域治理现代化的“南通实践”》一文，推介南通锚定“市域治理现代化走在全国前列”的总体目标，按照“五位一体”总体布局，紧扣“实战实用实效”原则，推进全域数据的汇聚、分析和应用，构建市级统揽全局、县级实战指挥、镇级一线处置的市域治理三级联动体系，以数字化赋能，实现精准治理、精细治理，不断推动市域治理现代化平台功能提档升级，全面打造共建、共治、共享现代化治理格局的经验做法。

《改革内参》是由国家发展和改革委员会主管，中国经济体制改革研究会主办的国内唯一纸质版、电子版同步进入中南海，中央及省部级领导参阅、批示最多的中央级改革类内部刊物，也是中办、国办、深改办及中财办等中央核心决策部门及宏观调控部门了解各地区、各行业改革动态和信息的重要渠道。《改革内参》一直受到党和国家领导人的重视与关注，刊载的文章多次得到党和国家领导人的亲自批示，并成为全国机要发行的第二大中央级内部刊物，在国内改革领域具有广泛影响。

全文如下

新时代市域治理现代化的“南通实践”

耿云（中央财经大学政府管理学院副教授）

贾存斗（中国经济体制改革杂志社地方创新研究院研究员）

宫亚楠（中央财经大学政府管理学院研究生）

近年来，江苏省南通市锚定“市域治理现代化走在全国前列”的总体目标，按照“五位一体”总体布局，紧扣“实战实用实效”原则，推进全域数据的汇聚、分析和应用，构建市级统揽全局、县级实战指挥、镇级一线处置的市域治理三级联动体系，以数字化赋能，实现精准治理、精细治理，不断推动市域治理现代化平台功能提档升级，全面打造共建、共治、共享的现代化治理格局，以“市域之治”助推“中国之治”的南通品牌。

一、新时代市域治理现代化“南通实践”的主要内容

第一，围绕“数据赋能”，建设数治化市域治理体制。一是强化党委领导。市县镇分别建立市域治理体系和治理能力现代化领导小组，由党委、政府主要领导亲自挂帅，重点职能部门党委主要领导为成员，双组长高位强势推进，各县（市、区）、各部门齐抓共管。二是优化政府职责。整合大数据、网格化、12345、数字城管等职责，组建市、县、镇三级治理现代化指挥中心，实现“一个中心管全域”。三是健全多元共治。融合12345在线平台、全要素网格、人大代表、政协委员、退休干部、自媒体等网上网下资源力量，打造数据互联互通的治理共同体。四是坚持法治保障。市级层面建立数据共享、监测预警、分析研判、联动指挥、行政问效等方面的管理办法70余项，各县（市、区）建立各项制度规范近300项，保障依法治理。五是夯实科技支撑。通过运用物联网、云计算、大数据、人工智能、融合通信、无人机等新一代信息通信技术，打通部门之间数据、平台，实现跨部门业务融合共享，为市域治理现代化提供科技支撑。

第二，立足“五位一体”，完善智慧化市域治理体系。一是经济建设提质量。坚持市域整体治理思路，通过对财政收支、产业比重、研发投入等关键指标数据，系统监测财政、产业、创新驱动的高质量发展。二是政治建设夯基础。深入推动党建、治理两网融合，全市8470个城乡治理网格实现“一网格一支部”的党的组织和工作全覆盖。三是文化建设树品牌。建强融媒体宣传阵地，开发智慧文旅平台，对九大系统71个功能模块进行系统监管，大力推动文旅数字化建设。四是社会建设惠民生。按照“1+5+8+N+X”架构，打造了集指挥、预警、联动、处置为一体的市域社会治理智能化综合平台，在社会治理领域实现全流程管理。五是生态文明抓持续。从气、水、土、绿、企业、信访6个方面全面展现全市生态环境数据，聚焦生态环境治理，动态监测存在污染的风险点。

第三，聚焦“风险防控”，健全精准化监测预警体系。一是可视归集，运行感知体系识别潜在风险。推动信息基础设施全面升级，构建智能终端泛在感知体系，累计汇聚各类视频资源点位24万路，开发视频智能解析综合应用，实现重大问题可视化现场调度、重要点位监控随时查看、重点领域数据及时追踪更新。二是预警预判，侦测风险源头评估实时风险。通过多维数据建模分析，建立全景、跨域、实时、立体的市域治理监测体系，及时感知市域治理风险，推动市域治理从被动“堵漏洞”向主动“察风险”转变。三是及时处置，快速应急响应监测处置流程。130个综合预警模型实时产生20多万预警线索，由市域治理现代化指挥平台统一调度，第一时间交办各地各部门进行流转办理，线上线下同步快速响应处置，有序及时化解处置风险。四是重点治理，聚焦关键领域推动专题治理。针对市域范围内的重大风险，开发危化品全流程监管、群租房管理、新机场管控、扬尘治理、沿江沿海大保护等跨部门、跨区域、跨层级的创新应用。

第四，深挖“数据价值”，打造科学化指挥中枢。一是“大数据+AI建模”。在市域全量数据汇聚的基础上，会同职能部门立足监管业务，搭建跨部门综合监管预警模型并不断调试提优，提升预警精准度，实现问题源头的智能化预测和动态预警。二是“大数据+专家库”。充分挖掘数据价值，开展常规工作定期研判分析，针对重点领域的重点问题组织专家系统研判，与高校合作建立市域治理现代化研究基地，为领导科学决策提供智力支撑。三是“大数据+强指挥”。以“解决实际问题”为核心，构建横向打通部门、纵向贯穿县镇到网格的联动指挥体系，加强平时协调联动，强化战时应急指挥，凝聚合力推进调度指挥集成化。四是“大数据+常演练”。根据季节变化每周会同市级相关部门开展特定主题的应急综合演练，在实战中优化处置流程、增强指挥实效。

第五，创新“专题应用”，强化数智治理应用价值。一是助力精准防疫。开发疫情防控应用，建立人防、物防、技防三位一体监管模式，开展远程精准防控，保障和服务人民需求。二是提升运转能力。坚持预防为主、平战结合、分级响应，开发应用“应急管理一张图”，确保平战转换衔接紧密、响应迅速、处置高效。三是优化城管方式。打造“城管一张图”，实现对6大类107万个城市部件的精确定位和查询，为城市管理的决策指挥和“城市病”治理提供数据支持。四是加强安全防范。加快推进人员数字画像、风险判定、感知布控等工作，防范个人极端事件。整合人车路企案等数据资源，建立交通事故动态评估体系。搭建时空异常、地址重叠等9大类27个模型，排查群租房安全风险。五是建设智慧社区。针对高空抛物、防老人走失、空巢老人居家安全、电瓶车上楼充电、建筑垃圾乱堆放、燃气泄漏等老百姓迫切需要解决的问题，研发了20余个智慧服务小程序，推进社区智防技防建设。

第六，突出“便民惠企”，提升群众政务服务满意度。坚持“以人民为中心”，推动智慧城市建设惠及人民。一个号码管受理，做好“12345”政务服务总客服。整合65个部门94条热线，通过系统对接、流程优化等方式，实现公众诉求在12345平台“一口进、一口收，闭环流转”。一个APP汇政务，做强“南通百通”城市APP。围绕“看、查、问、办、评”五项核心功能，“南通百通”APP整合41家部门的38个APP应用，提供1万余项移动端办事服务，注册用户数500万，打造移动办事服务全链路，做到“一个APP管服务”。一个平台惠企业，做优“惠企通”一站式服务。开发打造“惠企通”政策直达平台，通过归纳梳理、清洗分析国家、省、市、县四级惠企政策，实现企业、政策智能匹配、精准推送和“免申即享”“简申快享”服务，做到惠企政策一键查询、一站式服务。一个网格管治理，完善“精网微格”家门口服务。以党建引领贯穿基层治理，实施“红网格通通建”，推行基层管理队伍进网格，实行队伍融合、网格融合、机制融合，夯实基层基础，配备专兼职网格员7万多名，实现“一个网格管治理”。

二、新时代市域治理现代化“南通实践”的现实意义

南通市抓住“数智数治”治理特点，数据赋能推进市域整体性治理和智慧化建设，为全国推进市域治理现代化提供了“南通经验”。

第一，“一盘棋”市域整体治理典范。南通市积极探索“市域社会治理现代化”向“市域治理现代化”推进的改革道路，探索形成了党委领导下的全方位系统性市域治理模式。

第二，“一个中心”部门联动治理典范。南通市创新建设全国首家市域治理现代化指挥中心，激活数据潜能、创新科技赋能，对职责空白、职能交叉的疑难复杂事项进行闭环式跟踪，实现纵向上有力指挥和横向上有效协同。

第三，“数据融通”数治建设治理典范。南通市以数据共享交换平台为基础，从跨部门综合监管业务需求出发，建立智能监管应用场景，实现以数智治。

第四，“五治融合”综合运用治理典范。南通紧紧围绕共建共治共享方向，推动市域“政治、法治、德治、自治、智治”方式有机融合，向精准、精细、精致方向迈进。

第五，“人民中心”掌上服务治理典范。南通市以数据融聚了解群众关切，以数据应用提升处置效率，以信息整合优化掌上服务，精准回应群众需求。

第六，“最后一米”基层网格治理典范。南通市实行“数据+网格+人力”的融合治理模式，实现了信息技术“无隙化”治理和网格员柔性管理的有效结合。

三、新时代市域治理现代化面临的挑战

第一，治理观念有待提升，数智治理意识不强，部分领导和政府工作人员对于“数字政府”“大数据+政务服务”等理念的认识不足，存在“数据烟囱”现象，难以构建从数据到信息、知识、决策的桥梁。

第二，体制机制亟待优化，“小马拉大车”需强劲后力支撑。由于缺乏上层对口部门支持，市域治理现代化建设在业务运行和工作机制上面临困难，“小马拉大车”的困境使得指挥中心在具体协调过程中面临着资源不足、指挥力度不强、动员能力较弱的难点和痛点。

第三，数据共享壁垒仍存，由上自下回流困难。各部门内部数据存在信息数据资源分散、信息资源不能互通、存量数据格式转换工作量大、周期长等问题，特别是垂管部门、部省级数据回流存在一定障碍。

第四，数据价值亟须释放，信息安全有待加强。对数据的应用大多停留在初步归集使用阶段，数据挖掘深度不足，数据归集存在隐私及安全风险。

第五，治理权责不够对等，基层工作压力偏大。基层社区及网格面对多线任务分配和民众多元诉求工作压力，但基层队伍存在流动性大、优秀干部储备不足、职业发展通道有限、岗位吸引力低等问题。

四、进一步推进市域治理现代化建设的建议

第一，以技术创新赋能政府数智治理变革。要转变传统治理思维，树立数智治理理念，以数字政府项目建设为重要举措，通过数字化技术提升政府服务水平，实现治理智能化和智慧化。

第二，明确指挥中心角色和部门权责边界。强化顶层设计，优化体制机制，强化“城市大脑”功能，明确指挥中心行政机构角色，厘晰部门责权边界，建构市域治理的“权责体系”，严格执行“权责清单”。

第三，打破壁垒降低关键问题分头治理成本。以问题为导向，建立运行通畅的协调联动机制，推动部省级数据自上而下回流，加速部门间数据横向流动、联合执法联动，解决重点领域关键问题的分头治理问题，提高政府应急响应、协调处置能力。

第四，打造实用管用的跨部门综合监管应用场景。强化数据融通力度，紧扣政府部门治理需求和企业群众急难愁盼问题，研发“多跨协同”应用场景，推动数据资源跨部门、跨区域、跨层级的融合应用。

第五，多措并举加强队伍建设凝聚基层治理力量。整合信息、人员和服务，激发社会力量参与治理的动力和热情，加强专业技能培训，建立人才选拔、晋升等向上流动机制，保障基层治理人员队伍的稳定。

【本文系2022“地方改革创新实践案例研究”之新时代市域治理现代化的“南通实践”课题研究部分成果。】

来源：《改革内参》