换个思路找“七寸”，终于治好了老旧小区的疑难杂症

保持冷静

住宅小区作为重要的城市空间，也是社区群众的主要生活空间。江苏省南通市已经四次蝉联“全国文明城市”称号，小区治理既是文明城市长效管理的重要任务，也是城市基层治理的重要实践。过去几年，南通市崇川区以党的建设引领社区邻里自治，将老旧小区治理这个难点，作为社区基层治理工作的支点进行了探索和实践，取得了良好的效果。

小区治理难在哪

崇川区是南通市的核心城区，建成年代早。区内总计大约有560个住宅小区。其中，建成于90年代以前的大约有261个，交付入住的拆迁安置小区67个。

2013年以前，崇川区和其他城市一样，老旧小区管理问题一直是一个让人挠头的城市管理难题。小区管理方面的问题形成原因各不相同，但基本可以归结为三类：一是早期建成的老旧小区、历史街区，建成后一直没有符合现代规划要求的物业管理；第二类是单位集体宿舍、工房房改之后，因管理人员撤离，进入无物业状态；还有一类是原本有物业的小区，出于各种原因，物业公司撤离，变成了无物业状态。或是由于先天条件不足，居民缺乏有效的组织和凝聚力，业主委员会建立不起来；或者业委会成员素质不高，使业委会不能发挥积极作用，不能对小区物业管理企业形成监督和制约，导致社区、业委会、物业公司“三位一体”机制建设尚不完善甚至“失灵”。不少小区经常陷入“居民对物业不满意→不交物业费→物业服务更差→居民更不满意→小区失管”的恶性循环怪圈，成了物业公司不愿接手，或者物业公司虽然接手，但不愿意投入人力财力进行规范化管理，仅满足于“量入为出、低水平维持”的消极管理服务状态。

为了提升住宅小区环境质量和管理水平，特别是在创建全国文明城市目标任务的要求下，崇川区曾经每年投入巨量资金对管理不达标的小区进行“兜底”服务。这种模式，更多的是“治标”，既消耗巨大，也会由于具体创建任务的缓急而出现相应的张弛，阶段性突击取得成效后，总是容易反复和回潮，不能做到“长效管理”，这种情况一直持续到2013年左右。

问题导向下的治理新思路：

“3+5”行动

从2013年下半年开始，崇川区为实现文明城市长效管理，开始在工作思路和工作机制上进行调整和转轨，开始了包括小区治理为内容之一的城市建管“3+5”行动，开启了社会基层治理实践的新探索。

“3+5”行动，“3”是指推进邻里建设、街坊建设、城管力量下移这三项基础工作；“5”是破解老小区、市场周边、建筑垃圾、违法建设、流动摊贩等五方面突出问题。其中，由于市场、建筑垃圾、违法建筑问题都与住宅小区有紧密的关联，所以“3+5”行动的重心，落在了小区管理存在问题的治理上。

针对小区治理工作任务，崇川区突出基层导向、问题导向。

划小管理单元。将全区107个城市社区化分成若干个“邻里”，每300户左右为一个“邻里”；每个“邻里”都推选出一定数量的议事代表组成议事机构，社区党组织为每个邻里配备一名专职社工，履行服务、信息、自治三项基本职能。

管理力量下沉。区级层面对包括城管、公安、工商、建设、卫生等各项专业管理在内的各条线城市管理执法力量进行归并整合，在编制上全部下沉到各街道，在管理逻辑和管理责任上全部下沉到“邻里”和街坊网格。形成党建引领、居民自治、行政执法、社会各方力量参与的共治共管格局。

实行管用的措施办法。总的思路是九个字：建组织、补配套、治六乱。建组织，就是以社区党委领导下的“邻里”组织为同心圆，建立健全小区业委会，在暂不具备建立业委会的小区，建立有社区干事、街道物管干部、“邻里”代表参加的物业管理委员会或“邻里”业主议事组织；补配套，就是改善小区先天不足或者老化、损坏的设施；治六乱，就是治理乱堆放、乱种植、乱张贴等小区管理中的常见问题。建组织、补配套、治六乱这三项工作，建组织是基础、补配套是前提、治六乱是目标。

实践中，因为各小区建成年代、问题属性和问题呈现各有不同，又需要逐一辨识，个别施策。以安置小区为例，早期安置房建设标准、水平不像现在这么高，居民又多来自于原城乡接合部的村组，由于历史原因这些小区也没有建立收费服务的制度，因此这些小区存在问题以及问题的成因，与其他老旧小区不尽相同。对这类小区，崇川区总的思路是：有条件进行市场化物业管理的，引导其接受商品化的物业管理服务，政府可以给予财政补贴。暂不具备市场化物业管理条件的，推行社区居委会、业委会（或者物业管理委员会），以及拆迁后延续下来、有营利能力的原村民集体经济组织紧密协同下的自管、托管模式。

拆违拆破，为老小区建设停车场

“小区治理+”的有益实践

自2014年下半年以来，崇川区将所有安置小区、90年代以前的老旧小区作为治理的重点，每年投入2亿元左右进行老小区整治，城南新村、龙王桥新村、板桥新村、新桥北村、南川园新村等一批“老”“破”“乱”小区面貌焕然一新。有110个六乱问题较多的重点整治小区实现达标目标，27个小区成功创建成文明城市长效管理示范小区。仅2017年，全区共拆除违建达4172处，共计128406.4平方米。易家桥新村等区域的拆违行动组织周密，工作成效超过了过去十年的完成总量。百花南苑、景河苑等一批小区依托小区基础设施，还打造了社会主义核心价值观主题文字图片宣传小区。

通过党建引领下的“小区治理+”实践，可以促成良好的社区治理效果。在此过程中，党建引领不再是简单的口号引领，而是脚踏实地、富有成效的价值引领、议题引领与平台引领。小区治理，也不再是简单的政府单向资源投入，而是揭示出了当前有效推动社会基层治理的基本规律——崇川区把小区治理这个难点，作为社区基层治理工作的支点，在卓有成效的社区、邻里党建工作指引下，发挥社区党委的核心作用，通过“邻里”理事、居民骨干团结和发动最广泛的居民群众，参与到小区治理项目中来，起到了意想不到的治理效果。

主体效应。群众是一切创建工作的主体。在小区治理工作中通过议程设计设法抓住群众的所思所想，让群众易于接受、乐于参与。比如，在社区中通过社团活动，展演小品，揭示违建、散养家禽等违法违规行为或陋习的危害性，让居民受教育、受感染，进而凝聚社区治理共识。通过群众评议出楼道长、邻里理事、业委会（物业管理委员会）候选成员；在待整治小区中公示备选改造方案，甚至外墙涂料颜色，都让群众评议选择。群众的主体意识被唤醒、参与热情和审美情趣被调动，自然支持小区整治工作。

竞争效应。在整治项目立项时，首先要选择确定准备实施改造的小区对象。为此，崇川区设计了一套规则，选谁不选谁，不拍脑袋、不听招呼，而是引入了竞争机制：备选待整治小区中，居民取得管理共识的优先获得资金投入整治；先拆完小区内现有违章的优先获得资金投入整治；先形成社区党委认可、活动积极有效的包括邻里理事会、业主委员会等形式的居民自治组织或团队的优先获得资金投入整治；先达成整治完毕之后的长效管理方案的优先获得资金投入整治。

激励效应。面向所有老旧小区，按照全国文明城市测评体系要求和有关细则实施达标验收，在已达标的小区中开展示范创建活动。制定动态考核办法，对连续两次考核低于90分的达标小区，取消达标小区资格；对连续两次考核低于95分的文明城市长效管理示范小区，予以摘牌。对创建活动实行动态管理，达标就入选，后进就淘汰，形成了你争我赶，充满活力的创建态势。

附加效应。把小区治理作为支点，开展社区治理的同时，以“小区治理+”为载体，邻里自治、社区教育、志愿服务、垃圾分类乃至党员管理等工作得以有效开展。通过不断丰富小区治理“+”号右边的内容，既为撬动小区治理有关工作壮大了力臂，也为社区基层其他治理事务创造了机遇和条件。小区，正从居民的居住空间，变为党员群众学习的阵地、邻里风采展示的平台、邻里互助的港湾、撒播文明的窗口。

“小区治理+”模式的启示

“小区治理+”收获的成效令人鼓舞，其模式的成功推行带给我们很多启示，揭示了很多社区基层治理规律，可以在更广阔的社区基层治理领域中予以借鉴和利用。

基层社会治理离不开党建引领。从成功推行“小区治理+”的实践，可以得出如下结论：党建引领+ 居民自治+ 政府投入+ 社会组织参与=基层善治。其中，党建引领是方向，居民自治是主体，政府治理是外在保障，社会组织参与是专业保障。党建引领将社区中的多种组织（例如居民委员会、邻里组织、业委会、物业公司、群众团队、志愿者组织等）有机地整合起来，为各种议题的解决缔造了一个协商共治的平台。居民自治则催生了更多文明城市长效管理的积极行动者。政府治理则是政策干预和各项建设的投入，发挥了杠杆作用。社会组织参与为社区治理提供了专业化的知识和方法，满足了群众的不同需求，弘扬了文明新风。四者的有机融合和相互合作，构成了基层善治的基本要素和形态。

基层社会治理需要具体的支点。“小区治理+”改变的不仅仅是社区的居住环境，还有人的思想观念与行为，在满足群众不同需求等方面也发挥着重要作用。如“小区治理+ 生态环保、小区治理+ 走帮服、小区治理+ 社区教育、小区治理+ 志愿服务、小区治理+ 矛盾调解等。“小区治理+”不仅能够调动群众参与文明创建的积极性、主动性和创造性，在开展志愿服务、小区六乱治理以及各种不同的议题活动中，实现共治共享；还能将政府与社区、社区与整个社会连接起来，缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，成为撬动城市社会治理和社区治理最为有效的支点。

基层社会治理离不开共识凝聚机制。共识凝聚至关重要。崇川区的实践表明，“追求美好、向上向善”是社区居民的普遍愿望，只要居民总体得利受益，群众是乐于接受政府的改革意图和治理行为的，甚至愿意承担局部和暂时的损失。改造项目中，居委会向每家每户发放了意见征询表，同时利用楼道长、邻里理事长上门宣传、海报张贴、微信号等多种宣传方式，来推广文明理念，告知工作要求。绝大部分居民都认为开展治理工作是好事，得人心的事。在凝聚共识的过程中，有两点极为重要：一是基层党组织对社区治理基础、社区公共意愿以及社区公共议题的分析与提炼。二是基层党组织、居委会、邻里理事会在社区、“邻里”进行的民意调查、民意收集和民意归纳。

基层社会治理离不开内生压力机制。党建引领+ 居民自治模式生发出来的，还有极具基层特色的内生压力“软法”机制。这套机制不同于法律、法规等刚性的外部监控机制和外部惩罚机制，是具有一定约束力的“软性规则”和“区域默契”，是党建引领+ 居民自治的必然产物。城市社区是“熟人社会”，居民间即使不相熟，至少“面熟”，内生压力“软法”机制通过“面子”、声誉、“默契”等发挥效力。内生压力“软法”机制与政府干预机制、利益相关机制相结合，基层治理工作的难度会大大降低。这一内生压力机制在制度和规则上的体现如下：订立社区居民公约。居民公约是邻里代表汇集民意制定的社区管理“底线”规则，是社区全体居民利益的最大公约数。固定环节的告知提示制度。在居民迁户入住、装修、通过社区平台办理事务、邻里社工定期走访等环节对居民进行针对性的告知提示。违规时的特别干预提示。比如，如装修时建筑垃圾未能袋装化，社区工作人员和邻里代表会专门上门进行提醒和劝诫。设置社区好人榜、诚信榜，公示新风典型和包括物业费缴纳情况的诚信案例，表彰社区居民先进典型，督促少数人自觉履行随附义务。

此外，社会基层治理还需要有效的专业辅助机制，比如职能部门的指导、执法；还需要有效、充分的政社对接机制，比如社会中介机构、社区社团的加入等。崇川区社区治理的有关实践表明，脱离了党建引领的基层治理会迷失方向，脱离了居民自治的基层治理会缺乏根基，缺少具体支点的治理意图，也只能是空中楼阁、镜中花水中月。只有将党建引领、具体支点、居民自治、各方合力这几者结合起来，才能真正构建有效的基层社会治理格局。

保持冷静

城市“六乱”是在城市快速发展的过程中，特别是城市化发展的初期，由于城市管理尚未跟上城市发展的步伐，城市中的部分单位、市民、游商、建筑施工单位和店铺从商人员等为了谋求个人私利或小集体利益，肆意占用城市公共空间，堵塞城市交通和视线，产生大量垃圾和污水，造成城市“脏乱差”现象严重，使城市处于混乱无序的状态，严重影响城市的正常运行。

一、城市“六乱”的概念及影响

城市 “六乱”是指乱搭建、乱摆卖、乱停放、乱拉挂、乱堆挖、乱张贴等，主要是指几种严重影响城市秩序、容貌和环境卫生的违法行为。每个城市的具体情况不一样，六乱的内容会有所不同，但基本内容大致相同，集中表现在游商乱摆乱卖、店铺占道经营、市民在楼顶和阳台乱搭建雨棚和防盗网、流浪人员乱搭窝棚栖身、商家乱设招牌乱贴广告、各单位乱挂标语、施工部门乱开挖、乱堆放建筑垃圾、以及市民群众乱丢垃圾乱吐痰等等。 “六乱”作为城市 “顽疾”，屡禁不止，更有甚者在城市里随意露天烧烤，乌烟瘴气，夜间的路边摊、饮食大排档等，食客宵夜饮酒，高声喧哗，影响市民休息，成为市民投诉的热点问题。“六乱”问题由于相互影响，容易造成矛盾冲突，引发打架斗殴等社会治安案件，使城市变成一个杂乱无章的大集镇，让城市蒙垢蒙羞，不再美丽如画，整治“六乱”成为城市政府和城管部门一项较为头痛的工作。

二、城市“六乱”的形成

由于过去城市“摊大饼”式的发展模式，吸引大量的农村人口涌入城市，城市人口急剧增长，这么多的人口要在城市里生活居住，而城市的住房和配套的基础设施不足，难以立即满足需要。一些人就像“吉普赛人”一样，在城市边缘地、闲置地块或相对偏僻处搭建临时窝棚居住生活。为了在城市立足和生存，一些人批发一些常用的日用小商品在人流密集的地方摆卖，快速赚取一些钱维持生活，并以期改善经济状况。店铺为招揽生意和扩大经营规模，也纷纷将商品摆出门口占道经营。市民为了扩大居住和活动空间，也纷纷在楼顶搭建雨棚用于养花种菜或堆放杂物，不能在楼顶搭建的,便伸出阳台搭建封闭式飘棚、防盗网等，占用城市公共空间。施工单位为贪图方便，施工时不进行围蔽，野蛮作业，搞得尘土飞扬，泥土污染马路，阻碍交通。有的单位和商家为了营造宣传气氛和商业氛围，乱拉乱设横额、标语、广告。市民群众随手抛弃垃圾，乱吐痰和香口胶等，使城市变得乱烘烘、脏兮兮，污水横流，环境卫生状况连农村都不如，与人们心目中城市美好形象很不相符，相差甚远，到了非整治不可的地步。

三、城市“六乱”的整治

到了上世纪八十年末期和九十年代初期，城市“六乱”已严重影响到城市的正常运行，城市政府开始组建城市管理执法队伍，着手重拳整治城市“六乱”。为快速取得整治效果，采取了暂扣物品、强制拆除等雷霆手段，使城市逐渐恢复正常的运行秩序，保证城市的生产生活正常进行，但同时由于采取了“暴力执法”、“以暴制暴”等强制手段，也使城管遭受非议，形象差强人意。

（一）乱摆卖的整治

整治乱摆卖是城管执法最初的源头，乱摆卖是每个城市发展初期都会遇到的问题，严重时会阻塞交通，使行人和车辆难以通行甚至无法通行。乱摆卖（地摊）都是无证经营，卖的都是日常用品，由于没有店铺租金、税收等经营成本，在价格上比商店里的商品便宜，乱摆卖一般都是在人流密集的路边，所以不用进商店，很方便，很多市民贪图便宜和方便，都会购买地摊上的商品，所以乱摆卖的生意一般都会很好，能够很快 “发家致富”，即便是受到驱赶和日晒风吹雨淋，甚至物品被暂扣，也还有很多游商（南方俗称“走鬼”）依然“乐此不疲”，与城管人员打“游击战”。整治乱摆卖是城管的一项经常性工作，现在也还是城管执法工作的主要内容之一，对于乱摆卖行为，应当先进行教育劝导，屡教不改的要依法依规进行暂扣物品和罚款处理。城管执法部门在暂扣和罚款过程中，要依法依规按照程序进行，注意文明执法和执法宣传工作，不要引起群众围观和误解，更不要与执法对象和围观群众发生暴力冲突。对于利用机动车辆进行摆卖的，要联合交警部门采取联合执法行动，由交警部门依法暂扣和处理机动车辆。对于可能遇到的暴力抗法行为，要提前联合公安部门和属地管理部门坚决予以制止和处理。整治乱摆卖也可以采取强制与疏导结合的方式，建立或指定临时的摆卖疏导区，作为过渡措施加强对摆卖行为的管理。待市民素质提高和城市发展和人口稳定后，也可借鉴国外流动商贩的管理经验，在不影响城市管理的情况下，通过行政许可审批发放一定的数量牌照，使流动商贩的经营合法化。

（二）乱搭建的整治

乱搭建不仅破坏了城市的整体容貌，而且存在着安全和卫生隐患，必须坚决予以整治。对于流浪人员在城市各个角落搭建的临时窝棚，要及时发现并按照程序进行人员清理和拆除。对于市民在房顶和阳台等处搭建的飘棚、雨棚、防盗网等，应当依照相关法规进行规范整治或强制拆除，市民在阳台搭建防盗网严禁超出阳台范围，并保证在发生火灾时能够由里向外打开顺利逃生。对商家和市民以各种理由，占用公共空间临时搭建的各种固定的或移动的活动棚、架、亭等设施，应责令限期自行拆除或移走，对不自行拆除的或移走的，应根据相关市容环境管理法规予以暂扣或强制拆除。装在室外的空调部分要统一规范，不影响市容景观，空调支架要焊接牢固，防止室外空调部分及其支架坠落伤人。乱搭建行为肆意占用城市空间，破坏城市容貌，如果不及时进行制止，将会愈演愈烈，使得城市象一条被堵塞的河流（血管），就像得了脑血栓的“病人”，不能正常运行，若不进行限制和管理，可能最终也会造成城市的瘫痪。

（三）占道经营的整治

店铺占道经营在城市里也非常普遍，店铺占道一般占用的是门前的人行道，影响市民的正常通行。市民为了通行，往往会靠近或在机动道里通行，带来很大的安全隐患，也可能会引发行人因行走不便与店铺发生纠纷，占道经营必须予以坚决的纠正和制止。店铺经营者合法经营获取利润无可厚非，但应当在店内经营，也要承担起城市“守护者”的责任，对店铺门前的管理也要负起相应的责任，而不是肆意地占用门前的人行道等公共空间用于扩大经营区域。要实行“门前三包”责任制，店铺在城市里赚钱，要承担起社会责任，协助有关部门管理和门前的秩序、卫生和安全等，而不是只顾赚取利益、唯利是图，甚至破坏公共秩序和环境卫生。对占道经营行为应予以纠正，屡教不改者，应当予以处罚。

（四）违法广告的整治

为营造城市的商业氛围，宣传商品的价值和用途，达到推销商品的目的，许多商家采取各种方式设置商业广告。一个城市由于商业和社会公益宣传等的需要，商业广告和社会公益宣传广告也不可能完全禁止，要合理存在。为规范广告的设置，避免泛滥成灾而影响城市的景观和视线，城市管理部门要建立广告审批制度，对广告设置的位置、时间和规模大小数量以及内容等进行严格控制，科学规范合理地设置城市广告。未经批准设置的各类违法广告牌或超过期限的广告牌要责令自行拆除，拒不拆除的依法依规进行强制拆除。对于非法悬挂的各类横幅、标语等责令拆除，拒不拆除的予以暂扣或收缴。乱贴乱涂非法小广告严重影响市容景观，被称为城市“牛皮癣”，对广告中的联系电话使用语音宣传系统（呼死你）进行遏制，并联合电信部门依法进行查处。通过严格的审批和执法管理，改变过去城市广告铺天盖地、目接不暇的乱状，保持城市的整洁和秩序。

（五）乱停乱放的整治

各种车辆、物品在马路边或人行道乱停乱放的问题在城市里也非常严重，有些机动车甚至停在人行道，不仅阻碍行人通行，而且会压坏人行道路面的地砖，交警部门应予以教育和处罚，并将机动车拖离人行道。自行车、三轮车等非机动车辆停放在人行道严重影响行人通行，一些店铺将遮雨（阳）棚、宣传指示牌、垃圾桶、拖把等物品放在店铺门口或门口的人行道，既影响行人通行，又影响市容景观，城管部门应予以劝导和纠正，拒不整改的要进行处罚。现在许多城市投放了大量的共享自行车，方便了市民群众的出行，但共享自行车的停放问题也日益突出，应采取措施加强对共享自行车停放的管理。

（六）乱开挖乱堆放的整治

施工单位在进行道路维修、铺设地下管线等市政施工中，有时未经审批就开挖城市道路，有的虽经审批取得施工许可证，但在施工中，为贪图方便和节省成本，不进行工地围蔽，胡乱施工、随意堆放工具、施工材料和渣土等，污染道路、阻碍交通。城管部门要督促施工单位开挖道路时要先履行严格的审批制度，施工中要文明施工，进行围蔽作业，有序使用和放置施工的工具、材料，对施工中产生的渣土要及时清理或回填，不予配合的要进行责令整改直至停工处罚。对单位和个人在城市偏僻处随意堆放的废品和垃圾，要及时进行制止或处罚，限期进行清理。对城市居民乱排家庭装修垃圾和乱丢乱吐等行为进行教育，屡教不改的要依法进行处罚。对在城市公共空间的无主的堆放物要及时组织环卫部门进行清理，维持城市干净整洁的环境。

城市“六乱”问题看起来似乎都是小问题，只是城市的“皮外伤”，但是这些问题如果听之任之，放任自流，不及时进行制止和解决，将会愈演愈烈而一发不可收拾，“皮外伤”也可能会酿成大问题，会对城市的容貌景观、安全卫生、生态环境和市民群众的生产生活等造成很大的影响，甚至会阻塞城市的道路和交通，长此以往就会很严重，可能会造成城市的瘫痪。营造“干净、整洁、平安、有序”的城市环境，必须首先治理好城市的“六乱”问题，通过立法和严格管理，约束城市单位集体和居民个人的行为，养成良好的城市生活生产习惯，共同维护城市良好的秩序。

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支持支持，希望能治好我们小区。