罗斯福的战后世界规划：联合国制度是如何产生的

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二战结束已经70年了，但其遗产仍然影响着当代国际关系和人类生活。二战遗产的一个重要方面就是国际秩序，我们仍然生活在二战结束前后建立的国际秩序中。这一秩序是在美国主导下建立的，并深深地打上了美国价值观和政治文化的烙印。
& `0 ]. y% J9 E) ^; Z  t大体说来，美国在战后建立的国际秩序包含以下三个方面：在国际安全领域奉行大国合作和集体安全原则，由联合国负责实施；在国际金融和贸易领域采取有监管的自由贸易和市场开放的原则，布雷顿森林体系集中体现了这一原则；在国家内部治理中倡导民主、社会正义和保障人权，并将人权的国际保障作为与安全和贸易并列的国际关系常规议题。由于篇幅所限，本文集中讨论第一个方面，即联合国制度是如何在吸取国联教训基础上建立的。
- ]3 s) ]6 j2 j国联不能维护世界和平，世界怎么办？
自20世纪初期以来，在美国占主导地位的国际秩序思想是自由国际主义，威尔逊在一战时期倡导的自由国际主义思想深刻地影响了20世纪国际秩序的演进，以至于有学者认为，从国际关系的视角，20世纪实际上是“威尔逊的世纪”。那么，这一思想如何主导了美国对二战后国际秩序的构建？
作为曾担任过威尔逊政府助理海军部长的民主党人，罗斯福是威尔逊的追随者和自由国际主义的信徒。按照历史学家弗兰克?宁科维奇的说法，威尔逊是国际主义的耶稣，而罗斯福则是圣徒保罗。但是，威尔逊设计的国联并未成功地制止侵略和维护和平，加之二战初期民主国家在轴心国侵略面前的孱弱，这都使罗斯福感到单纯依靠国际组织和国际法是不够的，应该承认国际政治是一种权力政治（power politics）。
: c3 e. W% P* j9 c6 u) t0 b3 U罗斯福认为大国（而不是所有国家）应当承担维护国际和平与安全的特殊责任，他最初设想是大国合作管理世界。所谓“大国”，即美苏英中，也就是他所说的“四强”，或“四警察”（Four Policemen）。罗斯福认为小国建立军备纯粹是一种浪费，因为如果发生战争，小国的军备“面对大国的现代军事装备是毫无价值的”，而在和平时期对小国却是一个“沉重的负担”。他设想，战后轴心国将被解除军备，而小国则将放弃军备，只有四大国保持足够的军备以维护国际和平，并负责保证小国的安全。
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罗斯福的战后世界规划：联合国制度是如何产生的

罗斯福
这种大国合作维护和平的思想受到了历史教训的深刻影响。在不到30年的时间里德国两次让世界陷入战争，在罗斯福看来，战争的根源在于德国，因此必须彻底消除其战争能力，只要战胜国在战后继续合作，承担起维护和平的任务，那么和平就可以保持。虽然，罗斯福曾经是国联的拥护者，但从1930年代中期开始对他国联的看法就发生了变化。在他看来，国联这样的组织过于庞大，无法承担起维护和平的责任。1941年8月11日与丘吉尔讨论是否在战后建立一个有效的国际组织时，罗斯福就认为“没有什么比重建国际联盟大会这样的机构更无用了”，维护国际和平的责任应该由大国来承担。
9 |3 L! i# g9 j1 I( {9 B: A9 k6 j“四警察”计划：美苏中英主宰世界
% A4 x' J  q; l. Y1942年5月29日，苏联外长莫洛托夫访美与罗斯福会谈时，罗斯福对莫洛托夫说，丘吉尔曾建议战后重新建立一个像国联那样的国际组织，但他自己认为“这样的组织是无用的”，“因为参与的国家太多”，他建议战后由美苏英或许还有中国，充当“世界的警察”，“四国在战后保持足够的武装力量来强制实施和平，……如果任何国家威胁和平的话，将对其封锁，如果该国还不服从的话，则对其进行轰炸”。除了四大国外，所有其他国家都应该解除武装。他希望通过这种方式能够保持25年的和平。这一安全思想的核心是保持战时联盟作为维护战后和平的基础，让四大国来垄断武力的使用，以避免德国和日本的重新崛起和发动战争。
; j( a: O! z5 T6 g7 v9 v1942年11月13日，罗斯福在与国际组织特别小组委员会成员、国联协会主席克拉克?艾克尔伯格（Clark Eichelberger）谈话时说：美国、苏联、英国和中国应该承担起维护战后和平的责任，而其他国家无论是盟国还是轴心国将被解除武装。英国外相艾登1943年3月访问美国时，罗斯福对艾登说，将来不管成立什么样的国际组织，关于和平与安全的真正决定都应由美英俄中四国做出，四国将在今后很多年“负责世界的安全”。在1943年11－12月的德黑兰会议上，罗斯福与斯大林继续讨论这一问题。罗斯福提出战后应该建立一个可以称为“四警察”的国际组织，由苏美英中四国组成，“有权力及时处理任何对和平的威胁和需要采取行动的突发紧急事态”，“如果（对和平的）来自小国的革命和动荡，可以采取防疫隔离的办法，封锁问题国家的边界或实施禁运。……如果威胁较为严重，四大国可以充当警察的角色，向问题国家发出最后通牒，如果遭到拒绝，则可以对该国立即进行轰炸，甚至可能发动进攻。”如果对和平的威胁发生在欧洲，美国国会可能不允许美国派陆军到欧洲，但“美国可以派军舰和飞机，而英国和苏联则可提供地面部队”。

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（前排左起）斯大林、罗斯福、丘吉尔在德黑兰会议期间合影
罗斯福的这一思想主要是在外交和私下场合表达出来，当时美国公众和舆论并不清楚。1943年4月，《星期六晚邮报》（ Saturday Evening Post）记者福里斯特?戴维斯在采访罗斯福后将这一思想披露了出来。戴维斯在该杂志刊文称：
目前罗斯福先生主要关心的不是“四大自由”演讲和《大西洋宪章》中同丘吉尔一起阐述过的更美好世界的理想，而是用来让那些理想得以落实的冷静的、现实主义的策略或工具。这意味着他正集中关注权力，处理与专家们所描述的福利政治（welfare politics ）截然不同的权力政治的问题。
罗斯福的妥协：“四警察”变身联合国
- v' v5 d) D9 P: C: G" X罗斯福的计划被披露后遭到一些国际主义者的激烈反对。国际主义者的目标是建立一个像国联那样的基于国家平等的普遍性集体安全组织来维护世界和平，所有的国家在经济和军事上共同合作，来制止侵略者，而不是大国共管和垄断武力。一些国际主义者指责罗斯福的计划是恢复传统的势力范围和均势。赫尔也提醒罗斯福，国内舆论，特别是当时影响甚大的国际主义者不会支持大国组成的集团。与罗斯福重视大国共管维护战后和平不同，赫尔更加强调主权平等和各国共同承担责任的原则。
在这种情况下，罗斯福做出了妥协，指示赫尔在1943年10月的莫斯科会议上，争取英国和苏联对战后建立一个基于主权平等原则的普遍性国际组织的支持。会议通过的四国宣言宣布，“为了维持国际和平与安全，有必要在尽早可行的时间在所有爱好和平的国家主权平等原则基础上建立一个普遍性的国际组织，所有爱好和平的国家，无论大小都可以成为该组织的成员”。赫尔从莫斯科回国后在国会演讲称，“不论大小和实力，作为未来普遍安全体系中的伙伴，所有热爱和平的国家主权平等的原则将是未来国际组织建立的基石”，“今后不再需要势力范围、联盟、力量均衡或任何其他特殊的安排。”他在1944年6月1日的新闻发布会上重申“国家主权平等原则将是未来国际组织建立的基石”，并宣布“那是我们的目标”。

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右一为美国前国务卿赫尔，上图为1942年驻美大使魏道明与美国国务卿科德尔?赫尔签署《中美新约》的照片。
5 U- w; x* d8 F9 @0 e# Q) H从莫斯科会议开始，罗斯福意识到，为了让国会和公众支持美国在战后参与国际事务和承担领导角色，建立类似国联那样的国际组织是必不可少的。换言之，在罗斯福看来，即使未来的国际组织在维护国际和平与安全方面不那么有效，但它可以起到让美国永久性参与国际事务的作用。罗斯福逐渐修正其大国共管的思想，开始把其大国共管思想和自由国际主义者提出的以普遍性国际组织为核心的集体安全思想融合起来，模糊其“四警察”计划与自由国际主义者集体安全思想之间的界限。
1943年12月29日，赫尔向罗斯福总统提交了含有《建立维护国际和平与安全的国际组织的计划》的备忘录，该计划于1944年2月3日经总统签署，成为美国官方的政策。赫尔在备忘录中称，该计划的基础是两大核心设想：“第一，四大国将承诺并承担道德义务保证相互之间不发动战争或针对其他国家发动战争，并相互合作以及与其他爱好和平的国家合作以维护和平；第二，四大国将保持足够的武装力量并在形势需要时愿意使用该力量去防止或制止出现的任何侵略行为。”
  {" X  c  x* k该计划让四大国在未来国际组织执行理事会中“承担维护国际安全的特别责任，并因此拥有无限期的永久性席位”，实际上也就是让四大国扮演国际警察的角色。在这份计划中，赫尔将罗斯福的“四警察”构想转化为联合国安理会体制，得到罗斯福的支持。最终，赫尔的理想主义与罗斯福的实用主义相结合，共同塑造了战后国际秩序，特别是集体安全机制与联合国。其结果就是联合国安理会和联合国大会的双重设计，安理会常任理事国机制的设计体现了大国在维护国际和平与安全中的特殊责任，而联合国大会则体现了国家主权平等的原则。

罗斯福的战后世界规划：联合国制度是如何产生的

1945年10月24日，联合国宣告正式成立。2005年10月22日，位于美国纽约市曼哈顿的联合国总部大楼亮起“UN60”的字样，以纪念联合国成立60周年。
# e4 A) s; N- A: R" @# K1 t冷战的发生：罗斯福的意想之外
) N& D& e, T, {7 }1 V* r& @3 y; n2 t罗斯福设计联合国有两个主要的目标：其一是针对美国，通过让美国加入这一组织，承担国际义务以避免孤立主义死灰复燃；其二是针对苏联，让苏联加入这一联合国并成为联合国安理会这样的大国俱乐部的成员，可以促使苏联与美国一道来维持战后国际秩序，从而避免战争，实现持久和平。也就是说，在罗斯福看来，联合国的主要作用是让美国永久性地参与国际事务以及作为大国合作，特别是美苏合作的机制，而不在于联合国本身能带来和平。
现实主义者批评罗斯福的联合国计划过于威尔逊主义，而自由国际主义者则批评罗斯福实际上是一个现实主义者。这两种批评实际上都错误地理解了罗斯福，前者没有看到罗斯福思想中的权力政治成分，后者则低估了罗斯福试图改造国际秩序的决心。罗斯福的联合国计划实际上融合了权力政治现实主义（安理会常任理事国的设计）和威尔逊的自由国际主义（联合国大会的设计）。而现实主义思想被罗斯福所吸收则主要基于国联的教训，正是国联的全体一致原则（即任何国家都有对国联决议的否决权）使国联无法真正承担起维护和平与安全的任务。
罗斯福和赫尔构建的战后集体安全组织虽然吸纳了权力政治现实主义的要素，但本质上仍然是自由国际主义的体现。四强机制虽然与国家平等的原则相去深远，但它并不是传统现实主义的均势机制，并非地缘政治设计，罗斯福也没有从地缘政治的视角来思考战后问题，更没有一个清晰的地缘政治战略来指导战后重建。按照地缘政治的原则，战后美国应该扮演的是平衡者（balancer）的角色，即英国曾经扮演的角色，以防止某一强国主导欧亚大陆，但是罗斯福不打算让美国扮演过去由英国扮演的那种角色，其思想的基调仍然是美苏合作，而非相互制衡。
罗斯福的“四警察”思想虽然有实用主义的成分，但并没有完全背离集体安全：四大国中的任何一国都不能以牺牲其他国家的安全为代价来追求自身安全的最大化，安全是一种集体福利，而不是仅由某些国家享受而拒绝其他国家享受的好处。换言之，罗斯福设计的四强机制在大国合作基础上的责任分担机制。
5 G8 P2 a" y9 W, b+ ~2 w. I) g% Q; Z联合国关于国际和平与安全的基本设想是四大国之间不会发生战争或侵略他国，四大国都是爱好和平的国家，是和平的捍卫者。在四国领导人的思想中，未来的侵略者可能是复活的德国和日本，而不可能是他们其中的任何一国。罗斯福似乎没有考虑过四大国中的国家是否会成为侵略者的问题，他把战后的大国合作视为当然的，他似乎也没有看到苏联崛起产生的影响，误以为权力政治的时代已经结束了。而后来的事实证明，这一设想是错误的，恰恰是大国（美苏）之间的敌对导致了后来国际形势的紧张和冷战的发生，对国际和平与安全构成了威胁。
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反映美苏冷战的漫画作品
+ e! }$ U1 V6 ~3 }罗斯福和赫尔等美国领导人在按照自由主义原则来构建国际秩序时曾信心满满，相信这一秩序能保证持久的和平。但战争结束后不到两年，美、苏由合作走向对抗，整个世界分裂成两大阵营，大国合作的基础不复存在，联合国的集体安全机制基本上无法发挥维护国际和平与安全的作用。实际上，在整个冷战时期，联合国成功地维护和平与安全的例子是极少的，冷战时期大国之间的和平依赖于美苏两大阵营之间的均势（两级体系）以及核恐怖平衡，也就是现实主义原则而非自由主义原则。