不具有劳动关系情形下工伤保险责任的“承担主体”不得突破核心要件

濠滨律师团01

裁判摘要

通常情况下，工伤认定应当以存在劳动关系或事实劳动关系为前提。但对于违法转包、分包行为，即使单位未与劳动者建立劳动关系，也因客观上规避了劳动法上的义务，使劳动者陷入不利情形，需要给予劳动者特殊保护，由具备用工主体的单位对劳动者承担工伤保险责任，以充分保障劳动者的合法权益，彰显劳动法律规范的制度价值。

例外情形只有在满足特定要件时才能适用，对例外规定不应随意扩大适用范围，否则即冲击了原则规定的普适性。前述情形是对不具有劳动关系情形下工伤保险责任承担主体的特别规定，在适用时不得突破核心的界线，即存在违法转包、分包情形，将自身生产经营业务转包、分包给不具有用工主体资格的组织或自然人。合法的法律关系不应纳入其中。

裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

（2023）苏06行终658号

上诉人（原审原告）某纺织品有限公司。

被上诉人（原审被告）南通市通州区人力资源和社会保障局。

被上诉人（原审第三人）邢某甲。

被上诉人（原审第三人）邢某乙。

上诉人某纺织品有限公司因工伤保险资格认定一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初866号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2023年11月13日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，某纺织品有限公司向某印染有限公司租赁11000平方米厂房用于家纺生产经营。邢某乙从某纺织品有限公司处承接上述厂房的内墙粉刷工程后，雇佣邢某甲从事粉刷工作。2021年10月31日，邢某甲在上述厂房内喷涂料时从活动架上摔下受伤，经南通大学附属医院、南通市通州区中医院治疗诊断为左股骨颈骨折内固定术后。

2022年9月2日，通州人社局收到邢某甲提交的以某印染有限公司为用人单位的工伤认定申请材料。同年11月9日，通州人社局以某印染有限公司并非邢某甲的用人单位为由，作出工伤认定终止通知。12月16日，邢某甲以某纺织品有限公司为用人单位再次向通州人社局提交工伤认定申请材料。12月29日，通州人社局予以受理。2023年1月3日，通州人社局向某纺织品有限公司发出《工伤认定限期举证通知书》。2月23日，通州人社局组织某纺织品有限公司和邢某甲进行听证。2月24日，通州人社局作出苏0612工认[2023]389号《认定工伤决定书》（以下简称389号工伤决定），认为根据《江苏省实施<工伤保险条例>办法》(江苏省人民政府令第103号)（以下简称《实施办法》）第三十六条规定，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。2021年10月31日邢某甲受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，予以认定工伤。

某纺织品有限公司不服，向一审法院提起诉讼，请求判决撤销389号工伤决定。

一审法院认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，邢某甲于2021年10月31日工作时受伤，于2022年9月2日第一次申请工伤认定，未超过法定申请时限。因用人单位申请错误，邢某甲在2022年11月19日工伤认定程序终止后，于12月16日再次向通州人社局提交工伤认定申请，并不存在怠于行使权利的情形。通州人社局依法受理邢某甲提出的本案工伤认定申请，并无不当。 

《实施办法》第三十六条规定，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。本案中，某纺织品有限公司具有用工主体资格，将厂房墙面粉刷工程发包给没有用工主体资格的邢某乙，邢某乙招用的粉刷工邢某甲在上述厂房工作过程中受伤，完全符合《工伤保险条例》第十四条第一项所规定的“工作时间、工作场所、工作原因”三要素，构成工伤，且某纺织品有限公司应为承担案涉工伤保险责任主体。

通州人社局在法定期限内依法履行了受理、通知举证、调查、听证、作出工伤决定书等法定职责，并依法送达相关法律文书，程序合法。

一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某纺织品有限公司的诉讼请求。

某纺织品有限公司不服一审判决提起上诉称，案涉内墙粉刷工程不是法律意义上的建筑工程，粉刷面积不大，也不需要进行登高作业。某纺织品有限公司与邢某乙是平等主体之间的承揽关系，邢某乙与邢某甲之间是雇佣关系，均属于民法的调整范围。一审法院认定事实和适用法律错误，请求本院依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人通州人社局辩称，某纺织品有限公司将内墙粉刷工程发包给不具备用工主体资格的自然人邢某乙，邢某乙雇佣的邢某甲在工程中受伤，具备用工主体资格的某纺织品有限公司作为发包方应当承担工伤保险责任。通州人社局依法受理邢某甲的工伤认定申请，在法定期限内通知某纺织品有限公司举证、组织双方听证、作出389号工伤决定并依法送达当事人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。

被上诉人邢某甲、邢某乙一致认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。

经审查，一审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。

本院认为，本案中，各方当事人对从事家纺生产经营的某纺织品有限公司将厂房内墙粉刷工程交由邢某乙完成，邢某甲受邢某乙雇请，在粉刷过程中受伤的事实均不持异议。各方所争议的某纺织品有限公司是否应当为邢某甲所受伤害承担工伤保险责任的问题，关键在于对《实施办法》第三十六条的理解和适用。

通常情况下，工伤认定应当以存在劳动关系或事实劳动关系为前提，这个判断可以从诸多法律规范的规定中得以明确。如《中华人民共和国劳动法》规定，与用人单位形成劳动关系的劳动者有享受社会保险和福利的权利，在因工伤残等情形下依法享受社会保险待遇。《中华人民共和国社会保险法》规定，用人单位为职工缴纳工伤保险费、用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。

有原则就有例外。法律规范通常只对一般行为作出规定，但社会生活千变万化，法律规范无法完全覆盖社会生活中出现的特殊情形。当前社会生活中还存在大量用工不规范的现象，如一些劳动者实际是为某单位的生产经营活动从事劳动，单位是劳动者劳动成果的实际受益人，但单位却将业务转包、分包给不具有用工主体资格的组织或者自然人，由不具有用工主体资格的组织或者自然人招用劳动者。单位自身不直接与劳动者建立劳动关系，日常生产经营中也不直接对劳动者进行具体的管理，不直接发放工资，以致与劳动者之间丧失劳动法律关系的基本特征。针对此类特殊的用工情形，除了《实施办法》第三十六条作出规定，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项也规定，“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”，《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条同样规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。这些规定之所以突破以存在劳动关系为原则的工伤认定前提，理由在于：第一，转包、分包行为本身具有违法性。《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国民法典》中均明确规定，禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。第二，转包、分包的标的属于企业生产经营活动范围内的事项。企业为生产经营而招用劳动者，本应依法与劳动者通过签订劳动合同等方式建立劳动关系，受劳动法等法律规范的调整，承担劳动法上的义务，但转包、分包行为不当规避了自身的用工风险。第三，违法的转包、分包关系将劳动者置于不利境地。接受转包、分包者不具有用工主体资格，使得具体从事劳动的人员丧失劳动法的保障，在付出劳动的同时却不能享受劳动法所赋予的权利，导致权利义务失衡。正因如此，对于这种违法转包、分包行为，即使单位未与劳动者建立劳动关系，也因客观上规避了劳动法上的义务，使劳动者陷入不利情形，需要给予劳动者特殊保护，由具备用工主体的单位对劳动者承担工伤保险责任，以充分保障劳动者的合法权益，彰显劳动法律规范的制度价值。

例外情形只有在满足特定要件时才能适用，对例外规定不应随意扩大适用范围，否则即冲击了原则规定的普适性。就《实施办法》第三十六条而言，根据上述分析，是对不具有劳动关系情形下工伤保险责任承担主体的特别规定，在适用时不得突破核心的界线，即存在违法转包、分包情形，将自身生产经营业务转包、分包给不具有用工主体资格的组织或自然人。这就意味着，对于合法的法律关系不应纳入其中，本案即属于这种情况：

第一，某纺织品有限公司的业务范围是家纺生产经营，厂房粉刷是对经营场所的整理，明显属于临时性的特定的事项。我国法律并不禁止企业根据自身实际需要，将某一特定事项交由他人完成，与他人建立承揽法律关系。第二，墙壁粉刷这一特定事项不属于某纺织品有限公司的生产经营业务，无论是邢某乙，还是邢某甲，某纺织品有限公司都无需与两人形成相对稳定的、管理与被管理的用工关系，也不会以其单位生产经营中的规章制度对两人进行管理和约束。第三，某纺织品有限公司因粉刷这一特定事项向邢某乙支付的报酬也不同于用人单位对劳动者支付的相对持续稳定的、并受最低工资标准等公法约束的劳动报酬的性质。任何人不因自己的违法行为而获利，同理，合法行为也不应承担与违法行为相当的不利后果。某纺织品有限公司与邢某甲之间不具有任何劳动法律关系的特征，某纺织品有限公司也不存在规避劳动法上义务的情形，故由某纺织品有限公司承担用人单位法定责任范畴的工伤保险责任不符合《实施办法》第三十六条的适用情形。

法律适用存在着刚性的制约，不能因为同情而改变。虽然邢某甲在工作过程中受到伤害这一事实本身值得同情，通常在工伤认定过程中，基于劳动者相对于用人单位处于天然弱势地位的特点，对劳动者的倾向性保护，在一定程度上是对两者利益的最大平衡。但此种平衡是法律框架下的理性平衡，而不是感性认知下的平衡。因此，行政机关在具体认定是否属于工伤的执法过程中，不能不加区分地脱离法律框架作出认定，不能因悲悯情怀而放弃法律适用的基本原则。在没有法律依据的情况下，不应对用人单位施加不当的法外义务，否则，不仅造成权利义务的失衡，也是对法治的伤害。邢某甲所受伤害虽不能通过劳动法律法规进行调整，不能通过工伤程序获得救助，但可根据各方实际形成的法律关系，通过其他适当的法律途径予以救济。

综上，通州人社局以某纺织品有限公司为用人单位，认定邢某甲所受伤害为工伤，适用法律错误，应予撤销。一审法院认定被诉工伤认定决定合法，并驳回某纺织品有限公司的诉讼请求错误，本院予以纠正。某纺织品有限公司的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：

一、撤销江苏省南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初866号行政判决书；

二、撤销被上诉人南通市通州区人力资源和社会保障局作出的苏0612工认[2023]389号《认定工伤决定书》；

三、责令被上诉人南通市通州区人力资源和社会保障局在本判决生效之日起六十日内重新作出相应的工伤认定决定。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南通市通州区人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长   刘海燕

审 判 员   郁   娟

审 判 员   张祺炜

二○二三年十二月二十五日

法官助理  张   德